Несопоставимое воздействие: кто этого боится?

Привет, я Аарон Санкин, я репортер в The Markup. В течение прошлого года я сосредоточился на выяснении того, почему интернет-соединение в вашем доме медленное и что вы можете с этим поделать (кроме бросать грязные взгляды на свой модем, которому на самом деле плевать на ваше мнение).

В Законе об инвестициях в инфраструктуру и рабочих местах , подписанном президентом Джо Байденом в 2021 году, спрятано короткое положение, предоставляющее Федеральной комиссии по связи (FCC) широкую свободу действий для фундаментального изменения способа подключения Америки к Интернету.

В разделе, озаглавленном «Цифровая дискриминация», законодательство поручает Федеральной комиссии связи принять «правила, облегчающие равный доступ к услуге широкополосного доступа в Интернет, принимая во внимание вопросы технической и экономической осуществимости, представленные этой целью, включая… предотвращение цифровой дискриминации при доступе». в зависимости от уровня дохода, расы, этнической принадлежности, цвета кожи, религии или национального происхождения».

Сам раздел короткий (менее 400 слов) и относительно скудный в деталях, поэтому Федеральной комиссии по связи по большей части предстоит решить, сколько власти она хочет захватить для себя, чтобы сократить цифровой разрыв. Различные действующие лица бросились в эту пустоту законодательной двусмысленности, решительно отстаивая свои собственные интересы.

С одной стороны находятся правозащитные группы и некоторые местные органы власти, которые надеются, что FCC воспользуется возможностью и агрессивно привлечет интернет-провайдеров (ISP) к ответственности за то, что они считают поколениями несправедливого развертывания широкополосной инфраструктуры по всей стране.

Некоторые предлагают налагать штрафы на интернет-провайдеров, виновных в дискриминации, или, как это сделало агентство, когда в 2016 году одобрило слияние Charter Communications и Time Warner Cable, обязать компании строить высокоскоростную инфраструктуру в новых районах.

С другой стороны — интернет-провайдеры, представляющие их отраслевые группы и идеологически ориентированные аналитические центры, ориентированные на бизнес.

Они не хотят ничего, кроме того, чтобы Федеральная комиссия по связи просто дополнила свое историческое мягкое регулирование индустрии широкополосного доступа щедрыми субсидиями, которые сделают инвестиции в инфраструктуру высокоскоростного интернета в маргинализированных сообществах более выгодными для прибыли компаний.

Суть этой борьбы заключается в концепции под названием «несопоставимое воздействие» и в том, должна ли Федеральная комиссия по связи использовать ее для определения того, занимался ли интернет-провайдер дискриминацией. Идея, лежащая в основе несопоставимого воздействия, заключается в том, что дискриминация не всегда является явной.

Таким образом, если политика учреждения создала ситуацию, когда некоторые защищенные группы испытывают заметно худшие результаты, чем другие, это влияние имеет такое же значение, как и любая намеренно предвзятая практика.

Например: генеральный директор компании решает, что люди всегда должны физически равняться на своих менеджеров, поэтому на руководящие должности продвигаются только люди ростом выше 6 футов 3 дюймов. В результате управленческий состав полностью состоит из мужчин, поскольку мужчины в среднем выше ростом.

Занималась ли компания гендерной дискриминацией? Да, при различных стандартах воздействия. Но согласно стандарту, где преобладает намерение, эту дискриминацию доказать гораздо труднее, потому что в правилах, которые привели к созданию управленческой команды, в которой каждый может замочить, не было ни малейшего намека на пол.

«С моей точки зрения, несопоставимое влияние на самом деле является просто дискриминацией через черный ход», — сказал Джон Йингер, профессор экономики и государственного управления в Сиракузском университете, который изучал несопоставимое воздействие и написал книгу о дискриминации в ипотечном кредитовании.

«Если у вас есть система, которая не распознает и не учитывает неодинаковое воздействие, вы позволяете людям намеренно [или] случайно подвергаться значительной дискриминации».

Проблема, отметил Йингер, заключается в том, что для оценки несопоставимого воздействия первым шагом является определение того, какое распределение определенного дефицитного набора ресурсов (будь то широкополосный доступ или корпоративное продвижение) является справедливым, а затем определить, является ли получение этого ресурса различными группами. нарушает этот стандарт справедливости.

Намерения имеют значение или имеют значение?

Рассмотрим исследование, опубликованное нами в прошлом году, показывающее, как квартет интернет-провайдеров постоянно предлагал худшие предложения на интернет-услуги домохозяйствам в малообеспеченных, менее белых и исторически изолированных районах крупных городов по всей стране.

Когда мы рассказывали об этой истории, нам, конечно, было любопытно , почему существуют эти различия, но это было менее важно, чем тот факт, что мы вообще могли доказать их существование.

В прошлом году, когда мы обратились к CenturyLink, одной из компаний, которые, как мы обнаружили, постоянно взимают высокие цены за вялое обслуживание в маргинализированных районах, ее представитель Марк Молзен тогда настаивал на том, что компания привержена борьбе с расизмом.

«Хотя мы не можем комментировать от имени других провайдеров, мы можем сказать, что не предоставляем услуги на основе каких-либо соображений расы или этнической принадлежности, а методология, используемая для составления отчета в нашей сети, глубоко ошибочна».

Молцен никогда не указывал на какие-либо конкретные неточности в нашем сборе или анализе данных. «Недостаток», который он выявил, заключался в выводе, который компания прочитала в истории о своих мотивах.

Наше расследование, проведенное в октябре 2022 года, не выявило абсолютно никаких доказательств того, что CenturyLink разделил города на географические области по признаку расы и использовал это для определения того, где развернуть инфраструктуру высокоскоростного интернета. И, честно говоря, было бы довольно дико, если бы это действительно произошло.

Тем не менее, мы обнаружили, что CenturyLink предлагает адреса в наименее белых районах Де-Мойна, штат Айова, а также услуги медленного интернета на 19 процентных пунктов чаще, чем в самых белых частях города, — и все по той же цене. В Лас-Вегасе, штат Невада, этот разрыв составил 31 процентный пункт. В Омахе, штат Небраска, 33 процентных пункта.

В комментарии в июне 2022 года , возбужденном Федеральной комиссией по связи в отношении Lumen, материнской компании CenturyLink, упоминаются ожидания компании «развернуть оптоволокно примерно в одном миллионе новых точек в 2022 году и примерно в 1,5–2 миллионах новых точек в 2023 году».

Однако не было никакой конкретики относительно того, сколько из этих новых волоконно-оптических линий будет направлено в районы с низким доходом или преимущественно небелым населением.

Когда дело доходит до ответственности Федеральной комиссии по связи, вопрос заключается в том, будет ли Федеральная комиссия по связи анализировать уровни доступа различных расовых, этнических и социально-экономических групп к доступному и сверхбыстрому Интернету, обнаруживать существенное неравенство, а затем что-то с этим делать.

Или, как предпочла бы телекоммуникационная отрасль, агентство вмешается только после того, как обнаружит прямые доказательства того, что интернет-провайдер принимает несправедливые решения о том, где развернуть инфраструктуру, явно основываясь на таких характеристиках, как расовая или этническая принадлежность?

« В некоторых случаях это может быть выгодно »

Правовая теория, лежащая в основе несопоставимого воздействия, восходит к делу Григгс против Duke Power Co. , рассмотренному в Верховном суде 1971 года, в котором говорилось, что компания требовала от всех сотрудников пройти пару тестов на интеллект, если они хотели перейти на более высокооплачиваемую должность. У чернокожих людей было гораздо меньше шансов пройти эти тесты, которые не были связаны с должностными обязанностями.

Суд постановил, что эти тесты, которые компания провела в тот самый день, когда был принят Закон о гражданских правах 1964 года, запрещали дискриминацию при приеме на работу по расовому признаку и были незаконными из-за влияния, которое они оказывали на карьерный рост чернокожих сотрудников.

Использование несопоставимого воздействия для выявления дискриминации возросло в последующие десятилетия и, наконец, было закреплено в законе в 1991 году. — говорится в руководстве Министерства юстиции США по этому вопросу.

«Поэтому Верховный суд признал, что различная ответственность за воздействие в соответствии с различными законами о гражданских правах «позволяет истцам противодействовать бессознательным предрассудкам и скрытой враждебности, которые не поддаются легкой классификации как несопоставимое обращение». »

Во время правления президента Дональда Трампа, который в 1970-х годах, как известно, урегулировал судебный процесс по поводу практики его семейной компании по недвижимости не сдавать недвижимость в аренду чернокожим арендаторам, Министерство жилищного строительства и городского развития резко ослабило способность правительства использовать несопоставимое воздействие, но правила были восстановлены вскоре после вступления в должность президента Байдена.

Хотя несопоставимое влияние использовалось правительством для регулирования занятости и жилья, оно еще не использовалось для оценки роли интернет-провайдеров в цифровом разрыве. В результате, когда FCC приступила к реализации правил цифровой дискриминации, утвержденных Конгрессом, агентство специально попросило общественность высказать мнение о том, следует ли использовать этот стандарт, и если да, то как.

Ответы, полученные агентством по этому вопросу, в основном разделились на две категории. Телекоммуникационная отрасль выступала за использование несопоставимого обращения в качестве показателя, согласно которому дискриминация возникает, когда людей явно разделяют по защищенной категории (например, по расе), а затем в результате с ними обращаются хуже. Группы по защите доступа к цифровым технологиям утверждали, что несопоставимое воздействие является единственным реальным показателем.

«Рациональные, стремящиеся к прибыли субъекты будут дискриминировать, потому что в некоторых обстоятельствах это может быть выгодно. Независимо от того, намеренно это или нет, не имеет значения», — заявили в одном комментарии Национальный альянс за цифровое внедрение и Common Sense Media, две некоммерческие правозащитные группы.

«Дело… в том, что дискриминация имеет место и будет продолжаться, если не будут изменены стимулы поставщиков услуг».

Комментарий групп призывает FCC искать несопоставимое влияние во множестве практик интернет-провайдеров, начиная от цен, взимаемых с клиентов за услугу и условий контракта, до фактических скоростей, которые получают различные области, и того, как компании расставляют приоритеты в обслуживании сети.

«На протяжении десятилетий сообщество инвалидов отмечало, что дискриминация происходит непреднамеренно и часто является результатом, казалось бы, нейтральной политики», — согласилась в другом комментарии Американская ассоциация людей с ограниченными возможностями.

«Слишком часто люди с ограниченными возможностями подвергаются дискриминации не из-за злого умысла или явного исключения в программах или политике, а потому, что люди с ограниченными возможностями просто не учитываются в первую очередь».

Greenlining Institute, калифорнийская некоммерческая организация, которая выступает за усилия по включению цифровых технологий, в своем комментарии настаивает на том, что несопоставимое воздействие на широкополосную связь будет соответствовать тому, как она использовалась в правительстве на протяжении десятилетий.

«Принятие стандарта несопоставимого воздействия после принятия Закона о гражданских правах 1964 года позволило применить общегосударственный подход, направленный на борьбу с дискриминацией в таких общественных благах, как образование и жилье», — утверждает Гринлайнинг. «Было бы последовательно применять аналогичный подход к цифровой общественной инфраструктуре и услугам, таким как широкополосный Интернет».

Тон комментариев людей, которые теоретически могли бы быть привлечены к ответственности, если бы выяснилось, что их действия относились к одним сообществам хуже, чем к другим, неудивительно, заметно отличался.

Основное беспокойство отрасли вызывает то, что требование к интернет-провайдерам постоянно взвешивать вопросы справедливости может в первую очередь отговорить их от широкого развертывания новой инфраструктуры.

«Принятие несопоставимого теста на воздействие приведет к тому, что операторы связи будут выбирать между приоритетом развертывания на основе сокращения цифрового неравенства, как того требует Конгресс, и парализацией развертывания из-за опасений, что обычное общее бизнес-решение может непропорционально повлиять на сообщество меньшинства», — утверждает Lincoln Network. , аналитический центр свободного рынка, в своем комментарии .

Другой аргумент отрасли заключается в том, что Конгресс на самом деле не имел в виду, что Федеральная комиссия по связи будет использовать несопоставимое воздействие для выявления «дискриминации доступа на основе уровня дохода, расы, этнической принадлежности, цвета кожи, религии или национального происхождения».

Verizon, например, утверждает , что фраза «на основе» в законодательстве конкретно означает, что дискриминация должна быть прямым результатом решений компании, принятых на основании защищенных демографических характеристик конкретной территории.

Со своей стороны, AT&T в своем комментарии заявила, что даже если бы были применены разные стандарты воздействия, индустрия широкополосного доступа не обнаружила бы, что она обеспечивает меньшую связь в исторически маргинализированных регионах.

Несмотря на то, что были проведены локальные исследования, показывающие несправедливое развертывание в таких местах, как Кливленд , Даллас , Окленд и Лос-Анджелес , компания заявила, что единственный способ точно оценить развертывание — это взглянуть на комплексную национальную картину везде, где каждый интернет-провайдер предлагает услуги. .

AT&T указала на анализ бывшего главного экономиста FCC Гленна Вороха, который показал, что «уровни доступности широкополосной связи для «цветных» домохозяйств, основанных на переписи, выше, чем для белых домохозяйств, и что уровни доступности для домохозяйств, находящихся выше и ниже черты бедности, почти одинаковы. ».

Исследование Уороха основано на данных карты доступности широкополосного доступа, составленной Федеральной комиссией по связи (FCC), которая должна показать, какие услуги предлагают интернет-провайдеры по всей стране.

Хотя в сноске к комментарию Вороха утверждается, что его источник данных не искажает результаты, эта карта подверглась широкой критике за неточности, а исследование, проведенное в Принстоне в 2020 году, показало, что «данные Федеральной комиссии по связи непропорционально завышают охват сельских сообществ и общин меньшинств».

В прошлом году FCC выпустила новую карту , призванную исправить эти проблемы, но у этой карты есть свои серьезные проблемы с точностью , и она все еще находится на стадии бета-тестирования. В результате получение достаточно точных данных, соответствующих стандартам AT&T, остается непростой задачей.

Битва за потенциальное использование FCC несопоставимого влияния не ограничилась процессом общественного обсуждения.

В недавней статье редакция The Wall Street Journal, исторически придерживавшаяся принципа невмешательства, использовала призрак несопоставимого влияния для лоббирования против соучредителя Public Knowledge Джиджи Сона, которого Байден безуспешно выдвинул на пост руководителя агентства, но отказался от участия из-за противодействия со стороны телекоммуникационной отрасли.

«Общественные знания», организация, которую г-жа Сон основала и возглавляла с 2001 по 2013 год, призвала Федеральную комиссию по связи широко интерпретировать свои нормативные полномочия для микроуправления конкуренцией и развитием широкополосной связи», — говорится в редакционной статье.

Сейчас самое время упомянуть, что у Разметки действительно есть стая собак в этой борьбе. Наш отдел новостей основан на идее, что если вы оцениваете входные и выходные данные большой и сложной технической системы, вы можете выявить серьезные проблемы в том, как она обращается с различными группами, не зная точных намерений людей, которые ее разработали.

Пока еще не существует технологии, позволяющей проводить регрессию, учитывающую капризы человеческого сердца.

В марте репортер Markup Малена Каролло и журналист-фрилансер Бен Танен использовали анализ данных, чтобы определить, что алгоритм принятия решения о том, каким пациентам будет сделана жизненно необходимая трансплантация печени, систематически ставит людей в невыгодное положение в нескольких штатах, почти все из которых расположены на Юге и Среднем Западе. . На следующий день после публикации этой статьи Министерство здравоохранения и социальных служб объявило о серьезных реформах этой самой системы.

Одна вещь, над которой я работаю – вместе с моим коллегой, репортером данных расследований Леоном Ином – это пошаговое руководство, показывающее обычным людям, как они могут оценить, оставили ли интернет-провайдеры цифровое неравенство в их городах. В ближайшие несколько недель он должен снизиться.

Мы надеемся, что если люди воспользуются руководством и найдут что-то интересное, они смогут рассказать об этом FCC. И, кто знает, в зависимости от того, как пойдет дело об этом несопоставимом воздействии, возможно, агентство даже что-то с этим предпримет.

Искренне,

Аарон Санкин

Репортер-расследователь

Разметка

Аарон Санкин

Также опубликовано здесь

Фото Энни Спратт на Unsplash