Unterschiedliche Auswirkungen: Wer hat Angst davor?

Hallo, ich bin Aaron Sankin und Reporter hier bei The Markup. Im letzten Jahr habe ich mich darauf konzentriert zu untersuchen , warum die Internetverbindung bei Ihnen zu Hause langsam ist und was Sie dagegen tun können (außer schmutzige Blicke auf Ihr Modem zu werfen, das Ihre Meinung nicht wirklich interessiert).

Tief im Infrastructure Investment and Jobs Act , der 2021 von Präsident Joe Biden unterzeichnet wurde, ist eine kurze Bestimmung versteckt, die der Federal Communications Commission (FCC) weiten Spielraum gibt, die Art und Weise, wie Amerika sich mit dem Internet verbindet, grundlegend neu zu gestalten.

In einem Abschnitt mit dem Titel „Digitale Diskriminierung“ beauftragt das Gesetz die FCC mit der Verabschiedung von „Regeln zur Erleichterung des gleichberechtigten Zugangs zu Breitband-Internetzugangsdiensten unter Berücksichtigung der mit diesem Ziel verbundenen Fragen der technischen und wirtschaftlichen Machbarkeit, einschließlich … der Verhinderung digitaler Diskriminierung beim Zugang.“ basierend auf Einkommensniveau, Rasse, ethnischer Zugehörigkeit, Hautfarbe, Religion oder nationaler Herkunft.“

Der Abschnitt selbst ist kurz (weniger als 400 Wörter) und relativ wenig detailliert, so dass es weitgehend der FCC überlassen bleibt, zu entscheiden, wie viel Macht sie an sich reißen will, um die digitale Kluft zu schließen. Verschiedene Akteure haben sich in diese Leere der gesetzgeberischen Unklarheiten gestürzt und sich energisch für ihre eigenen Ziele eingesetzt.

Auf der einen Seite stehen Interessengruppen und einige Kommunalverwaltungen, die hoffen, dass die FCC die Gelegenheit nutzen wird, Internetdienstanbieter (ISPs) aggressiv zur Rechenschaft zu ziehen, weil sie im ganzen Land seit Generationen ungerechtfertigte Breitbandinfrastrukturen bereitstellen.

Einige schlagen vor, Geldstrafen gegen ISPs zu erheben, die sich der Diskriminierung schuldig gemacht haben, oder, wie die Agentur es tat, als sie 2016 eine Fusion zwischen Charter Communications und Time Warner Cable genehmigte, Unternehmen vorzuschreiben , in neuen Gebieten Hochgeschwindigkeitsinfrastruktur aufzubauen.

Auf der anderen Seite stehen ISPs, die sie vertretenden Branchengruppen und ideologisch ausgerichtete wirtschaftsfreundliche Denkfabriken.

Sie wünschen sich nichts sehnlicher, als dass die FCC ihre historisch lockere Regulierung der Breitbandbranche lediglich durch großzügige Subventionen ergänzt – die Investitionen in die Hochgeschwindigkeits-Internet-Infrastruktur in marginalisierten Gemeinschaften vorteilhafter für das Geschäftsergebnis der Unternehmen machen.

Der Kern dieses Streits liegt um ein Konzept namens „unterschiedliche Auswirkungen“ und darum, ob die FCC es verwenden sollte, um festzustellen, ob ein ISP Diskriminierung begangen hat. Die Idee hinter unterschiedlichen Auswirkungen ist, dass Diskriminierung nicht immer explizit ist.

Wenn also die Richtlinien einer Institution eine Situation geschaffen haben, in der bestimmte geschützte Gruppen deutlich schlechtere Ergebnisse erzielen als andere, sind diese Auswirkungen genauso wichtig wie absichtlich voreingenommene Praktiken.

Beispiel: Der CEO eines Unternehmens beschließt, dass die Mitarbeiter immer physisch zu ihren Vorgesetzten aufschauen sollen, sodass nur Personen mit einer Körpergröße von mehr als 1,80 m in Führungspositionen befördert werden. Das Führungspersonal ist daher ausschließlich männlich, da Männer im Durchschnitt tendenziell größer sind.

Hat sich das Unternehmen an Geschlechterdiskriminierung beteiligt? Unter einem unterschiedlichen Impact-Standard, ja. Aber unter einem Standard, in dem Vorsatz vorherrscht, ist diese Diskriminierung viel schwieriger zu beweisen, weil die Regeln, die zu einem Managementteam führten, in dem jeder eintauchen kann, kaum einen Blick auf das Geschlecht werfen.

„Aus meiner Sicht sind unterschiedliche Auswirkungen eigentlich nur Diskriminierung durch die Hintertür“, sagte John Yinger, Professor für Wirtschaft und öffentliche Verwaltung an der Syracuse University, der unterschiedliche Auswirkungen untersucht und ein Buch über Diskriminierung bei Hypothekendarlehen geschrieben hat.

„Wenn man über ein System verfügt, das unterschiedliche Auswirkungen nicht erkennt und angeht, lässt man zu, dass Menschen absichtlich [oder] aus Versehen viel diskriminieren.“

Das Problem bestehe laut Yinger darin, dass zur Bewertung der unterschiedlichen Auswirkungen der erste Schritt darin bestehe, zu bestimmen, welche Zuteilung einer bestimmten knappen Menge an Ressourcen – sei es Breitbandzugang oder Unternehmensförderung – gerecht sei, und dann zu bestimmen, ob verschiedene Gruppen diese Ressource erhalten verstößt gegen diesen Fairnessstandard.

Absichten sind wichtig, oder doch?

Betrachten Sie eine Untersuchung, die wir letztes Jahr veröffentlicht haben und die zeigt, wie ein Quartett von ISPs Haushalten in einkommensschwachen, weniger weißen und historisch benachteiligten Vierteln in Großstädten im ganzen Land durchweg die schlechtesten Angebote für Internetdienste machte.

Als wir über diese Geschichte berichteten, waren wir sicherlich neugierig , warum es diese Unterschiede gab, aber das Warum war weniger wichtig als die Tatsache, dass wir beweisen konnten, dass es sie überhaupt gab.

Als wir uns letztes Jahr an CenturyLink wandten, eines der Unternehmen, das unserer Meinung nach durchweg hohe Preise für schleppenden Service in Randgebieten verlangte, bestand Sprecher Mark Molzen damals darauf, dass sich das Unternehmen der Bekämpfung von Rassismus verschrieben habe.

„Obwohl wir uns nicht im Namen anderer Anbieter äußern können, können wir sagen, dass wir keine Dienste ermöglichen, die auf Rasse oder ethnischer Zugehörigkeit basieren, und dass die für den Bericht über unser Netzwerk verwendete Methodik zutiefst fehlerhaft ist.“

Molzen hat nie auf konkrete Ungenauigkeiten bei unserer Datenerfassung oder -analyse hingewiesen. Der „Fehler“, den er identifizierte, lag in einer Schlussfolgerung, die das Unternehmen in die Geschichte über seine Motive hineininterpretiert hatte.

Unsere Untersuchung im Oktober 2022 ergab absolut keine Beweise dafür, dass CenturyLink Städte anhand der Rasse in geografische Gebiete unterteilt und diese verwendet hatte, um zu bestimmen, wo eine Hochgeschwindigkeits-Internet-Infrastruktur bereitgestellt werden sollte. Und ehrlich gesagt wäre es ziemlich wild, wenn es tatsächlich so wäre.

Dennoch haben wir herausgefunden, dass CenturyLink 19 Prozentpunkte häufiger Adressen in den am wenigsten weißen Teilen von Des Moines, Iowa, mit langsamen Internetdiensten anbot als in den weißsten Teilen der Stadt – und das alles zum gleichen Preis. In Las Vegas, Nevada, betrug dieser Abstand 31 Prozentpunkte. In Omaha, Neb., 33 Prozentpunkte.

In einem Kommentar zu einem digitalen Diskriminierungsverfahren der FCC im Juni 2022 mit Lumen, der Muttergesellschaft von CenturyLink, hieß es, das Unternehmen erwarte, „im Jahr 2022 Glasfaser an etwa einer Million neuen Standorten und im Jahr 2023 an etwa 1,5 bis 2 Millionen neuen Standorten bereitzustellen“.

Es gab jedoch keine genauen Angaben dazu, wie viele dieser neuen Glasfasernetze in einkommensschwache oder überwiegend nicht-weiße Gebiete gehen würden.

Wenn es um die Verantwortung der FCC geht, stellt sich die Frage, ob die FCC den Grad des Zugangs verschiedener Rassen, ethnischer und sozioökonomischer Gruppen zu erschwinglichem, blitzschnellem Internet prüfen, erhebliche Ungleichheiten feststellen und dann etwas dagegen unternehmen wird.

Oder wird die Behörde, wie die Telekommunikationsbranche es vorziehen würde, erst dann eingreifen, wenn sie direkte Beweise dafür gefunden hat, dass ein ISP ungerechtfertigte Entscheidungen darüber trifft, wo Infrastruktur bereitgestellt werden soll, und zwar explizit auf der Grundlage von Merkmalen wie Rasse oder ethnischer Zugehörigkeit?

„ Unter bestimmten Umständen kann es profitabel sein “

Die Rechtstheorie hinter den unterschiedlichen Auswirkungen geht auf den Fall Griggs gegen Duke Power Co. aus dem Jahr 1971 am Obersten Gerichtshof zurück, in dem es darum ging, wie ein Unternehmen von allen Mitarbeitern verlangte, zwei Intelligenztests zu bestehen, wenn sie in höher bezahlte Positionen wechseln wollten. Die Wahrscheinlichkeit, dass Schwarze diese Prüfungen bestanden, die nichts mit den Aufgaben der Stelle zu tun hatten, war weitaus geringer.

Das Gericht entschied, dass diese Tests – die das Unternehmen zufällig genau am Tag des Inkrafttretens des Civil Rights Act von 1964 einführte – Diskriminierung aufgrund der Rasse am Arbeitsplatz untersagten und aufgrund der Auswirkungen, die sie auf den beruflichen Aufstieg schwarzer Mitarbeiter hatten, illegal seien.

In den folgenden Jahrzehnten nahm der Einsatz unterschiedlicher Auswirkungen zur Identifizierung von Diskriminierung zu und wurde schließlich 1991 gesetzlich verankert . „Da es schwierig sein kann, individuelle Beweggründe direkt nachzuweisen, hat der Kongress häufig nur den Nachweis diskriminierender Auswirkungen als Mittel zur Überwindung diskriminierender Praktiken zugelassen. “ heißt es in einem Handbuch des US-Justizministeriums zu diesem Thema.

„Der Oberste Gerichtshof hat daher anerkannt, dass die Haftung für ungleiche Auswirkungen nach verschiedenen Bürgerrechtsgesetzen ‚Klägern erlaubt, unbewussten Vorurteilen und verschleierten Feindseligkeiten entgegenzuwirken, die sich einer einfachen Klassifizierung als ungleiche Behandlung entziehen‘.“ ”

Während der Amtszeit von Präsident Donald Trump, der in den 1970er Jahren bekanntermaßen einen Rechtsstreit wegen der Praxis des Immobilienunternehmens seiner Familie, Immobilien nicht an schwarze Mieter zu vermieten, beigelegt hatte, schwächte das Ministerium für Wohnungsbau und Stadtentwicklung die Fähigkeit der Regierung, unterschiedliche Einflussmöglichkeiten zu nutzen, drastisch Die Regeln wurden kurz nach dem Amtsantritt von Präsident Biden wieder eingeführt .

Während die Regierung unterschiedliche Auswirkungen zur Regulierung von Beschäftigung und Wohnen herangezogen hat, wurde sie noch nicht zur Bewertung der Rolle der ISPs bei der digitalen Kluft herangezogen. Als die FCC die vom Kongress vorgeschriebenen Regeln zur digitalen Diskriminierung umsetzte, forderte die Behörde daher ausdrücklich die Öffentlichkeit dazu auf, sich darüber zu äußern, ob der Standard angewendet werden sollte und wenn ja, wie.

Die Antworten, die die Agentur zu diesem Thema erhielt, ließen sich größtenteils in zwei Kategorien einteilen. Die Telekommunikationsbranche plädierte dafür, die unterschiedliche Behandlung als Messgröße zu verwenden, die besagt, dass Diskriminierung dann vorliegt, wenn Menschen explizit in eine geschützte Kategorie (z. B. Rasse) eingeteilt und dadurch schlechter behandelt werden. Interessengruppen für digitale Inklusion argumentierten, dass unterschiedliche Auswirkungen die einzig mögliche Messgröße seien.

„Rationale, gewinnorientierte Akteure werden diskriminieren, weil es unter bestimmten Umständen profitabel sein kann, dies zu tun. Ob dies beabsichtigt ist oder nicht, spielt keine Rolle“, argumentierten die National Digital Inclusion Alliance und Common Sense Media, zwei gemeinnützige Interessengruppen, in einem Kommentar .

„Der Punkt … ist, dass Diskriminierung auftritt und weiterhin auftreten wird, sofern die Anreize der Anbieter nicht geändert werden.“

Der Kommentar der Gruppen drängt die FCC dazu, nach unterschiedlichen Auswirkungen in einer Vielzahl von ISP-Praktiken zu suchen, die von den Preisen, die den Kunden für einen Dienst berechnet werden, und den Vertragsbedingungen bis hin zu den tatsächlichen Geschwindigkeiten, die verschiedene Bereiche erhalten, und der Art und Weise, wie Unternehmen die Netzwerkwartung priorisieren, reichen.

„Seit Jahrzehnten stellt die Behindertengemeinschaft fest, dass Diskriminierung unbeabsichtigt geschieht und häufig auf scheinbar neutrale Richtlinien zurückzuführen ist“, stimmte die American Association of People with Disabilities in einem anderen Kommentar zu.

„Viel zu oft werden Menschen mit Behinderungen nicht aufgrund böswilliger Absicht oder ausdrücklicher Ausgrenzung in Programmen oder Richtlinien diskriminiert, sondern weil die Menschen mit Behinderungen einfach nicht berücksichtigt wurden.“

Das Greenlining Institute, eine in Kalifornien ansässige gemeinnützige Organisation, die sich für digitale Inklusionsbemühungen einsetzt , bestand in seinem Kommentar darauf, dass die Anwendung unterschiedlicher Auswirkungen auf Breitband mit der seit Jahrzehnten in der Regierung genutzten Nutzung vereinbar sei.

„Die Einführung des Disparate-Impact-Standards im Zuge des Civil Rights Act von 1964 ermöglichte einen gesamtstaatlichen Ansatz, der auf Diskriminierung bei öffentlichen Gütern wie Bildung und Wohnen abzielte“, behauptete Greenlining. „Es wäre konsequent, diese ähnliche Behandlung auf digitale öffentliche Infrastruktur und Dienste wie Breitband-Internet anzuwenden.“

Es überrascht nicht, dass der Tenor der Kommentare von Leuten, die theoretisch zur Rechenschaft gezogen werden könnten, wenn sich herausstellen würde, dass ihre Handlungen einige Gemeinschaften schlechter behandelt haben als andere, deutlich anders war.

Eine Hauptsorge der Branche besteht darin, dass die Verpflichtung von ISPs, ständig Gerechtigkeitsbedenken abzuwägen, sie möglicherweise davon abhält, neue Infrastruktur überhaupt in großem Umfang bereitzustellen.

„Die Einführung eines unterschiedlichen Auswirkungstests würde dazu führen, dass Netzbetreiber wählen müssten, ob sie den Einsatz auf der Grundlage der Schließung der digitalen Kluft, wie vom Kongress gefordert, priorisieren oder den Einsatz lahmlegen, weil sie befürchten, dass eine reguläre, gemeinsame Geschäftsentscheidung eine Minderheitengemeinschaft unverhältnismäßig beeinträchtigen könnte“, behauptete das Lincoln Network , ein Think Tank für den freien Markt, in seinem Kommentar .

Ein weiteres Argument der Branche ist, dass der Kongress nicht wirklich beabsichtigte, dass die FCC unterschiedliche Auswirkungen nutzen sollte, um „Diskriminierung beim Zugang aufgrund von Einkommensniveau, Rasse, ethnischer Zugehörigkeit, Hautfarbe, Religion oder nationaler Herkunft“ zu identifizieren.

Verizon behauptete beispielsweise, dass die Formulierung „basierend auf“ in der Gesetzgebung konkret bedeutet, dass Diskriminierung eine direkte Folge von Unternehmensentscheidungen sein muss, die aufgrund geschützter demografischer Merkmale eines bestimmten Gebiets getroffen werden.

AT&T behauptete seinerseits in seinem Kommentar , dass die Breitbandbranche selbst bei Anwendung unterschiedlicher Auswirkungsstandards nicht zu einer geringeren Konnektivität in historisch marginalisierten Gebieten geführt hätte.

Zwar gibt es örtliche Studien, die einen ungleichen Einsatz in Orten wie Cleveland , Dallas , Oakland und Los Angeles belegen, das Unternehmen sagte jedoch, dass die einzige Möglichkeit, den Einsatz genau zu beurteilen, darin bestehe, sich ein umfassendes, landesweites Bild aller Orte anzusehen, an denen jeder einzelne ISP Dienste anbietet .

AT&T verwies auf eine Analyse des ehemaligen FCC-Chefökonomen Glenn Woroch, die zeigte, dass „die Breitbandverfügbarkeitsraten für auf Volkszählungen basierende ‚nichtweiße‘ Haushalte höher sind als für weiße Haushalte und dass die Verfügbarkeitsraten für Haushalte oberhalb und unterhalb der Armutsgrenze nahezu identisch sind.“ .“

Worochs Forschung stützt sich auf Daten einer Breitbandverfügbarkeitskarte der FCC, die zeigen soll, welche Dienste ISPs im ganzen Land anbieten.

Während eine Fußnote in Worochs Kommentar darauf besteht, dass seine Datenquelle die Ergebnisse nicht verzerrt, wurde diese Karte vielfach wegen Ungenauigkeiten kritisiert , und eine Princeton- Studie aus dem Jahr 2020 ergab, dass „die Daten der FCC die Abdeckung in ländlichen Gemeinden und Minderheitengemeinschaften unverhältnismäßig überbewerten“.

Die FCC hat letztes Jahr eine neue Karte veröffentlicht, die diese Probleme beheben soll. Diese Karte weist jedoch eine Reihe schwerwiegender Genauigkeitsprobleme auf und befindet sich praktisch noch in der Beta-Testphase. Daher bleibt es eine große Herausforderung, Daten zu erhalten, die genau genug sind, um die von AT&T geforderten Standards zu erfüllen.

Der Streit um die mögliche Nutzung unterschiedlicher Auswirkungen durch die FCC beschränkte sich nicht nur auf den öffentlichen Kommentarprozess.

In einem kürzlich erschienenen Leitartikel nutzte die historisch laissez-faire-Redaktion des Wall Street Journal das Gespenst unterschiedlicher Auswirkungen, um Lobbyarbeit gegen die Mitbegründerin von Public Knowledge, Gigi Sohn, zu betreiben, die Biden erfolglos für die Leitung der Agentur nominierte, sich aber aufgrund des Widerstands der Telekommunikationsbranche zurückzog.

„Public Knowledge, das Unternehmen, das Frau Sohn von 2001 bis 2013 mitbegründete und leitete, hat die FCC aufgefordert, ihr Regulierungsmandat weit auszulegen, um den Breitbandwettbewerb und die Breitbandentwicklung bis ins kleinste Detail zu steuern“, heißt es in dem Leitartikel.

Jetzt wäre es an der Zeit zu erwähnen, dass The Markup tatsächlich ein Rudel Hunde in diesem Kampf hat. Unser Newsroom basiert auf der Idee, dass man durch die Bewertung der Inputs und Outputs eines großen, komplexen technischen Systems schwerwiegende Probleme im Umgang mit verschiedenen Gruppen identifizieren kann, ohne die genauen Absichten der Menschen kennen zu müssen, die es entwickelt haben.

Es gibt noch keine Technologie, um eine Regressionskontrolle für die Launen des menschlichen Herzens durchzuführen.

Im März stellten die Markup-Reporterin Malena Carollo und der freiberufliche Datenjournalist Ben Tanen mithilfe von Datenanalysen fest, dass ein Algorithmus zur Entscheidung, welche Patienten lebensrettende Lebertransplantationen erhielten, Menschen in einer Handvoll Bundesstaaten, die fast alle im Süden und Mittleren Westen lagen, systematisch benachteiligte . Am Tag nach der Veröffentlichung dieser Geschichte kündigte das Gesundheitsministerium umfassende Reformen dieses Systems an.

Eine Sache, an der ich zusammen mit meinem Kollegen, dem investigativen Datenreporter Leon Yin, arbeite, ist eine Schritt-für-Schritt-Anleitung, die Durchschnittsbürgern zeigt, wie sie beurteilen können, ob ISPs in ihren Städten eine digitale Kluft hinterlassen haben. Es sollte irgendwann in den nächsten Wochen fallen.

Wir hoffen, dass Menschen, die den Leitfaden nutzen und etwas Interessantes finden, der FCC davon erzählen können. Und wer weiß, je nachdem, wie dieses unterschiedliche Impact-Verfahren verläuft, wird die Agentur vielleicht sogar etwas dagegen unternehmen.

Aufrichtig,

Aaron Sankin

Investigativer Reporter

Das Markup

Von Aaron Sankin

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